江苏省泰兴市事业单位分类改革的实践与思考

来源：江苏省泰兴市编办

　　为进一步增强事业单位发展活力，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，近年来，江苏省泰兴市围绕事业单位分类改革工作，以科学分类为基础，以创新体制机制为核心，按照分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的方针，进行了积极的实践和探索。

　　一、事业单位分类情况

　　2014年，根据上级统一部署，该市全面完成了事业单位分类工作，全市523家事业单位，除上级明确要求不纳入分类范围和暂缓分类的7家外，实际参加分类的共有516家，其中：暂划入公益一类的53家，确定为公益一类379家、公益二类84家。参与分类的事业单位占全市事业单位总数的98.7%。

　　（一）主要做法

　　1．健全组织架构，层层落实责任。为加强对事业单位分类改革工作的组织领导，该市专门成立了由市委常委、市政府常务副市长任组长、相关部门主要负责人为成员的事业单位分类改革工作领导小组，领导小组办公室设在市编办，具体负责全市事业单位分类改革的日常工作。并专门下发通知，明确了各成员单位的工作职责，做到分工明确、职责清楚、各司其职。各部门（单位）也按照市委、市政府的统一部署，成立了事业单位分类改革领导小组，配备专门力量，开展分类工作。在事业单位分类改革动员会前，领导小组召开全体人员会议，宣传事业单位分类改革的政策，统一思想，在全市形成了必须要改，而且要严格按照上级要求的序时进度、集中精力推进改革的氛围。在事业单位分类过程中，领导小组多次开会研究讨论分类过程中碰到的问题，市分管负责人亲自协调解决分类过程中遇到的矛盾。

　　2．提前介入谋划，精心准备方案。江苏省《关于分类推进事业单位改革的实施意见》下发前，该市就对全市事业单位分类工作进行了提前谋划，并结合前期事业单位清理规范和机构编制核查掌握的情况，对全市523家事业单位承担的职责、业务范围进行了分析研究和初步归类。上级事业单位分类工作部署会后，该市组织编办全体人员对相关政策口径进行了专题学习，做到把握政策实质，找准工作切入点，有针对性的设计了各种表格，通过书面调查和实地调研相结合的方式，详细了解事业单位的社会功能、职责任务、服务对象、资源配置方式及目前的运行情况，做到事业单位的职责清、法律法规依据清，重点对可能划入行政类、生产经营类的事业单位在分类改革过程中可能遇到的问题开展调研，积极做好工作方案，具体分拟订方案、沟通磋商、审核批复、汇总上报四个阶段，并明确了每个阶段的时间节点和工作任务。

　　3．加强协调配合，认真组织实施。分类过程中，在对各单位上报材料审核把关的同时，还注意加强与市组织、人社、财政和周边县市的沟通协调，确保分类科学公平。一是各主管部门对所属事业单位填报的材料进行把关，并根据事业单位的社会功能以及职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，按照分类标准，拟定所属事业单位分类方案。二是市编办对各主管部门报送的材料进行初审，在审核过程中，严格按照分类的政策和口径，统一尺度，将兼有不同类型特征的复合型事业单位作为工作重点，按主要职责任务和发展方向确定其类别，对个别承担职能较为复杂的事业单位，进行重点调研。对审核中发现的问题，及时与主管部门沟通磋商，研究提出解决办法。三是事业单位分类初步方案形成后，多次与各部门、上级编办和兄弟县市沟通对接，对于一些共性化的事业单位，基本保持分类的一致性，对于地域特点较强的单位，因地制宜地确定类别，尽量做到上下一致、左右平衡，严格按照事业单位实际承担的社会功能界定所属类别。

　　（二）几点体会

　　一要吃透上情，用好《分类参考目录》。此次分类，省市除下发了实施意见和分类通知外，还总结借鉴各地好的做法和成功经验，下发了政策口径、《分类参考目录》及《具有法定依据事业单位职能任务分类说明》，对分类标准进行了细化和具体化。文件下发后，该市多次召开会议进行了专题学习，确保学深弄透，准确把握政策精神，在对全市事业单位分类时，我们感到《分类参考目录》和相关政策口径指导性和操作性很强，全市70%以上的事业单位按照所承担的职责任务基本都能对号入座，大大降低了分类的难度，有效保证了分类工作的稳步推进。

　　二要坚持先易后难，梯次推进。事业单位分类工作政策性强，情况复杂，难度较大，在分类过程中，该市始终坚持因地制宜、先易后难、梯次推进。对于政策口径和《分类参考目录》中明确类别的事业单位，直接根据要求予以划分。对于《分类参考目录》中未明确类别的事业单位，但情况相对单一、适用标准明确、沟通协调一致的，先行分类。对于情况复杂、矛盾突出、一时难以确定的复合型事业单位，反复研究其职能，参照上级及周边情况后，再分类。同时要求相关部门不能将分类后改革中才应解决的问题拿到分类中解决，拖延分类进程，确保分类工作按序时进度梯次推进。

　　三要注意宣传解释，钝化矛盾。事业单位类别划定后，必将依据不同的类别分别实施改革，这将涉及到部分单位和人员的利益，由于有的对分类改革认识不到位，甚至出现了误解，如参照公务员法管理的事业单位，在传统意识中，应履行行政职能，但实际上，单位参公并不意味着该单位就具有行政管理职能。因此，在分类过程中，该市编办注意加强与各主管部门的沟通协调，充分听取他们的意见，对反映的一些共性问题及时与上级编办和周边县市对接沟通，做到上下一致、左右平衡，对一些个性问题，因地制宜地确定类别。同时对一些反映强烈的单位和个人，耐心细致的做好说服解释工作，确保分类工作平稳有序开展。

　　（三）存在问题及建议

　　1．关于承担行政职能事业单位划分的问题。本次事业单位分类，《分类参考目录》中明确的承担行政职能的事业单位该市有5家，另外承担行政职能的执法机构、派出机构、事业局共有48家，如果按照政策要求划分为承担行政职能的事业单位，在下一步改革中有部分就会转为行政机构或内设机构，由于该市的机构限额已经用满，行政编制也较为紧张，要想实现中央在承担行政职能事业单位改革中“两个不得突破”的规定，难度非常大，因此该市将符合该类条件的事业单位均暂划入了公益一类，但这也不符合事业单位分类以社会功能为唯一分类依据的政策。因此，建议上级出台相关政策口径，对政府机构限额和行政编制总额已满的地方，承担行政职能事业单位的改革，一是可将行政职能划归机关，但不得单独设置为行政机构或调整为内设机构，行政职能划转后机构视剩余职能予以整合或撤销，人员分流；二是对于确需单独设置为行政机构或调整为内设机构的，中央应按实核增地方机构限额和行政编制，以减轻地方机构限额和行政编制的压力，确保分类改革的顺利推进。

　　2．关于参公管理事业单位划分的问题。本次分类，根据承担的社会功能，该市大部分参公管理事业单位暂划入了公益一类，但也有不少直接划入了公益一类。暂划入公益一类的参公管理事业单位主要承担的是行政职责，因受“两个不得突破”限制而暂时划入公益一类，在下一步的分类改革中，可能仍参照公务员的模式进行管理，但直接划入公益一类的参公管理事业单位，在人员管理模式、工资结构上可能要进行调整，按照事业单位进行岗位设置，执行绩效工资制度，这将会引发这部分单位人员的攀比，认为同样是经过省人社厅批准的参公管理事业单位，怎么可以执行两套不同的管理模式和工资制度。建议在参公管理事业单位的批准问题上，上级编办要与人社部门做好沟通协调，确保参公管理事业单位的批准要与事业单位分类改革相衔接，减少事业单位分类改革的矛盾。

　　3．关于事业单位分类中财政支持方式的问题。本次分类，根据事业单位承担的社会功能，该市有部分差额和自收自支事业单位划入了公益一类，同时也有部分全额事业单位划入了公益二类。在接下来的分类改革中，按照国家政策和以事定费的原则，对不同类型事业单位将实行不同的财政支持办法，对公益一类事业单位，根据正常业务需要，财政给予经费保障，对公益二类事业单位，根据财务收支状况等，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。那么将会造成以下问题：一是由于划入公益一类的差额和自收自支人数多于划入公益二类的全额人数，因此市财政的投入肯定要比现在多，财政压力将进一步增大。二是对于划入公益二类的全额事业单位，经费形式将调整为差额拨款，单位享受的财政拨款随之也将减少，职工抵触情绪很大。虽然分类时上面要求不应把分类后改革中才应解决的问题拿到分类中解决，但这些问题如果分类时不考虑，在今后的改革中将会成为矛盾爆发的焦点，影响改革的稳步推进。建议上级出台财政配套政策时，要充分考虑地方财政的承受能力和人员经费形式调整中的矛盾，不搞一刀切，给予地方一定的时间和空间逐步调整消化到位，同时加大对地方财政的投入和扶持力度。

　　二、下一步改革的思考

　　根据事业单位分类结果，该市目前不存在承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位，而暂划入公益一类的事业单位由于受“两个不得突破”的限制也暂时无法推进改革，因此，事业单位改革将主要集中在公益类事业单位上。分类推进事业单位改革是一项复杂的系统工程，需要机构编制、组织、发改、财政、人社等职能部门严格按照领导小组明确的职责分工，各司其职，密切配合，下一步，该市将结合自身职责和分工进行积极探索，从以下三个方面来推进改革。

　　1．优化事业单位布局结构。分类推进事业改革的根本目的，不是简单地减人、减机构、甩包袱，而是促进公益事业的发展壮大。一是改革管理体制。推进政事分开，理顺政府与事业单位关系，减少政府对事业单位的微观和直接管理，强化制定政策、行业规划、标准规范和监督指导等职责，取消事业单位及其领导干部职务的行政级别，改变事业单位领导的行政化与官僚化的行为习惯与思维模式，激活事业单位发展活力。二是进一步梳理职责任务。本着“该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合”的原则，进一步梳理复合型事业单位的职责任务，把行政性职责回归政府，经营性职责回归企业，公益性职责留在事业单位。三是优化整合机构设置。按照事业单位清理规范的要求，进一步撤并规模过小的事业单位，整合职责相近、任务不足、社会效益不佳的事业单位，压缩工作任务不足的事业单位编制，使事业单位结构布局更趋优化，提升公益服务能力。四是推进和深化公共投资体制改革。开放公共投资领域，制定相应的投资政策，引导和鼓励社会资金进入公共服务领域，逐步实现公共投资体系多元化，使得公共投资来源不断扩大，进而引入市场竞争机制，增强事业单位发展的活力。

　　2．规范和创新机构编制管理。一是严格执行国家、省、市有关机构编制管理规定。全面规范从事公益服务事业单位的机构编制事项，凡涉及机关、事业单位的职能配置、机构设置、人员编制、领导职数等机构编制事宜，严格按审批权限执行，做到机构编制事项“统一承办，一支笔审批，一个文件下达”。二是建立机构编制督查评估常态化机制。结合事业单位法人年度报告公开工作，对全市事业单位集中开展机构编制执行情况评估，评估事业单位的履职情况、编制人员的匹配情况、财务状况等，并形成督查评估年度报告，提出各部门（乡镇）机构编制调整意见及编制使用规划。三是妥善处理机构编制增长与控制的关系。以机构编制督查评估结果为依据，对全市机构编制实行动态调整，在确保不突破2012年底机构编制总量的基础上，把有限的机构编制资源用到保民生、促发展的领域，推进事业单位机构编制科学化、规范化、法制化管理，建立起“控制总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的动态管理长效机制。四是加强机关事业单位空编使用计划管理。①抓好机构编制基础信息的动态管理。根据年报资料、机构编制核查资料、进减编通知单及退休手续等适时更新《机关事业单位机构编制台帐》和《机构编制实名制信息数据库》，适时反应全市机关事业单位的机构编制与实有人员情况，为机构编制调整和空编使用计划下达提供准确资料。②严把机关、事业单位人员的“进口关”。机关事业单位进人由市编委办统一扎口审核，严格按机构编制实名制管理流程进行计划管理，机关事业单位增人一律凭《空编使用计划通知单》办理《增减编通知单》，以此作为单位录用调配人员、组织人社部门核定人员工资、办理养老保险、财政部门拨付人员工资的凭证，从源头上杜绝超编进人现象的发生。③多渠道消化超编人员。对超编单位实行严进宽出的政策，除政策性安置外基本停止进人，如因特殊情况要求增人须实行“出一进一”；空编单位需要补充人员时，优先从超编单位调剂，重点保证事业单位紧缺专业高层次人才的引进，确保超编单位人员只减不增。

　　3．探索建立多种形式的事业单位法人治理结构。建立法人治理结构是转变政府职能、创新事业单位管理体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径。下一步，我市将准备到部分法人治理结构开展得好的试点省市学习取经，然后结合本市实际，在不同行业领域选择部分涉及利益相关者较多、规模较大的事业单位先行试点，如市人医集团、中等专业学校、环境科学研究所、市广播电视台等事业单位均可纳入先行先试的范围，努力探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，以达到事业单位由公有法人向社会法人的转变，保证其依法决策、独立自主开展活动并承担责任；在此基础上，总结经验，逐步推开。同时，在试点过程中注意做好与现行事业单位管理体制的衔接和平稳过渡，确保上下一致、点面结合。而对于现阶段不宜建立法人治理结构的事业单位，即一些编制人员及规模较小的事业单位，将继续完善现行管理模式。(事业科转载)