县及县以下推进职级并行与消化超职数配备领导干部问题探索
白银市机构编制委员会办公室行政科
摘要：本文着眼党的十八大关于深化干部人事制度改革的精神和十八届三中全会关于推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度以及中组部关于尽快消化超职数配备干部的要求，采用层层递进的方法，重点对县及县以下推进职级并行与消化超职数配备领导干部问题进行了探索研究，提出了如何利用职级并行消化超职数配备领导干部的思路。
一、研究背景
2006年我国公务员法颁布实施以来，相关配套法规制度不断完善，公务员素质、能力和作风建设全面加强，公务员队伍建设取得明显成效。现实中，我市公务员有七成以上是在县乡基层工作，基层公务员数目庞大，但能提供给他们升职的领导职务数量却很有限，这种不亚于内部再进行一轮轮公务员考试似的激烈竞争局面，让很多基层公务员的待遇长期维持在相对较低的水平。这样的局面，在基层公务员队伍中，造成了人员队伍长期不稳定、优秀人才频频流失的问题。
2014年中组部下发了《关于严禁超职数配备干部的通知》（组通字〔2014〕5号），列明时间表，要求尽快消化超职数配备干部，但由于前期积淀数量较大，且消化渠道偏窄，难以快速有效地消化超职数配备干部。
从目前情况看，公务员提高待遇主要靠晋升职务，级别的激励作用没有得到充分发挥，特别是在县及县以下机关，公务员受机构规格等因素限制，职务晋升空间小、待遇得不到提高的矛盾更为突出，需要切实加以解决。根据党的十八大关于深化干部人事制度改革的精神和十八届三中全会关于推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度的要求，在公务员法规定的制度框架内，保持现有领导职务和非领导职务晋升制度不变，建立主要依据任职年限和级别晋升职级的制度，发挥职级在确定干部工资待遇方面的作用，实行职级与待遇挂钩，实现职务与职级并行。
二、县及县以下推进职级并行的必要性及存在的问题
职务与职级应该是相对独立、相对分离的。从功能上来看，二者的区别在于，职务的设置给公务员带来权力以及责任义务的承担，职级的设置给公务员带来物质利益以及职业尊严的满足。但现实中，职务与职级的联系过于紧密，表现为以职定级、以职定薪，职务对工资水平具有决定性作用，职级的功能被明显弱化。
职级功能弱化导致职务晋升成为公务员最大的激励，职务晋升也成为公务员职业发展的唯一阶梯，这给当前白银市三县两区公务员管理带来很多问题，比如，公务员谋求职务不是为了承担责任，而仅是为了获取权力。再比如，公务员不晋升职务就无法提高待遇，但职务毕竟有限，靠职务晋升提高待遇对绝大多数公务员来说是不现实的，也是不公平的，再加上各县区都不同程度存在超职数配备领导干部的问题，且消化渠道偏窄，难以快速有效地消化超职数配备领导干部，一定程度上，也给提拔干部套上了枷锁。
而单纯以职务决定公务员的经济待遇，则完全混淆了责权利对等原则与按劳分配原则的适用范围。因此，推行职务与职级的并行，实质是适度分离职务与职级过于紧密的联系，就是要在公务员职务晋升之外，再开辟一条独立的职业发展道路，让那些不能晋升职务的基层公务员，也可以通过晋升职级，获得合理的待遇与尊严。
三、超职数配备领导干部形成原因分析
在职数范围内配备领导干部是干部工作必须遵守的一项纪律要求，但从白银市近几年的专项治理情况看，各县区因方方面面原因都存在超职数配备干部的情况。就其原因，主要有以下几个方面。
（一）政策因素。一是军转安置。由于要求无条件接受军队转业干部，一般来讲县级每年都会安置几名副营职及以上转业军官。二是机构改革。历次机构改革中虽精简了职数，但改革时为保持稳定，一般政策要求暂维持现状，今后逐步过渡到规定的职数以内，逐年积累消化难度很大。三是结构性干部配备。中央和省市对妇女干部、年轻干部、少数民族干部、党外干部等结构性干部配备都有明确要求，为达到结构配备要求，在领导职数已满的情况下，要求采取先进后出的办法，让结构性干部先进入领导班子，这也一定程度上造成了超配。四是公开选拔。前些年，上级文件要求各县区每年至少都要统一组织一次公开选拔科级领导干部工作。在现有职位基本满员的情况下，公选的科级领导干部进入班子后产生挤占效应，必然导致部分单位超配。
（二）工作因素。一是岗位需要。如机构改革后，上级对各单位业务型领导高度重视，还设置了“三总师”岗位，这些单位原有班子成员大多不具备任职资格，而省市对口部门又要求配齐，这也造成了部门单位的超配。如要求配备总会计师的单位，原班子中没有干部拥有会计师任职资格，不符合《总会计师条例》中的任职规定，只得从有资格的人选中提任。二是激励需要。原来的政策允许解决干部的职级待遇，为调动干部的工作积极性，以前解决了一部分干部的职级待遇。三是照顾需要。乡镇普遍经济待遇较低、工作生活环境较差，有许多干部在偏远山区乡镇一干就是十多年，这些干部中有的因年纪大了、身体差了等特殊困难请求组织上照顾调到县区直单位，组织上从人性化角度考虑，为激励干部扎根条件艰苦乡镇工作，就地调整了一些领导干部，也向县区直单位调整了一些领导干部，造成乡镇和县区直单位领导班子超配职数。
（三）违规因素。一是违规党政分设。对事业单位党政分设问题，政策规定不是很明晰，部分还存在党政正职分设。二是违规设置领导职务名称。如有些单位“三定”方案中没有设置纪检监察员（纪委书记）、工会主席、党委委员等职务，但为这些单位违规进行了配备。
四、如何利用职级并行消化超职数配备领导干部
在职务之外开辟职级晋升通道，有利于调动广大基层公务员的积极性，是为基层公务员办好事、办实事。随着《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》的出台，县区应以实施该制度为契机，就其超职数产生的政策因素、工作因素和违规因素，做好超职数消化调整工作。
（一）推行职级并行，消除官位思想化职数。传统“官”念难转变，“官贵民贱”、“以官职论英雄”等官本位思想依然植根于老百姓心中。加之在社会上还有“不到年龄不退休，不犯错误不下台”、“下来就是犯错误，只有犯错误才下来”的误导。推行职级并行，深化宣传教育引导，营造消化超职数配备干部的良好工作环境。一是常吹学习风。将职级并行的有关制度规定纳入到全县区公务员学习的重要内容，做好政策解释和舆论引导，逐步消除县区公务员的“官位”思想，增强职级晋升观念，为顺利消化职数奠定良好的思想基础。二是常念紧箍咒。当前，还存在着消化职数影响干部干事创业的积极性，“新官不理旧账”，存在求稳畏难情绪等。常念职级并行的紧箍咒，就是要消除这些思想顾虑，做到无缝对接，让基层领导干部和公务员明白提升职务并非提高待遇的唯一途径，明白对达到规定任职年限和级别条件的公务员，依据其德才表现和工作实绩，也会晋升职级，享受相应职务层次非领导职务的工资待遇。这在一定程度上有利于消除单方面的畏难情绪，也有助于提高干部干事创业的积极性，对于切实消化超职数配备干部有很强的现实意义。
（二）推行职级并行，消除出路隐患化职数。要消化超职数配备干部就必需要有干部退出，但从目前的现状来看，在不准按年龄划线后，退出领导职务只能采取担任非领导职务、改任同级非领导职务、直接免职、退休、离职分流等措施；而退出非领导职务则更是难上加难，按现行政策，只要不是从实职转任的相应职级干部都要按非领导职数统计的口径，非领导职务的消化只能待干部退休，通过时间来消化。而职级并行制度一方面坚持的是以人为本，立足拓展公务员的职业发展空间，开辟晋升职级的通道，充分调动基层公务员工作的积极性；另一方面注重公务员的工作实绩，体现个人资历。只有坚持公平公正，统一职级晋升条件，拓宽公务员干事创业的出路，才能打破常规的消化渠道，有效缓解基层公务员职务晋升难待遇得不到提高的矛盾。
（三）推行职级并行，保障待遇平衡化职数。目前，县区公务员的经济待遇主要是按职务高低确定的，职务对工资水平具有决定性作用。各县区公务员工资的四个组成部分中，职务工资比例虽不高，但由于地区附加津贴基本按照职务发放，职务工资整体所占比例接近七成，而级别工资仅占两成。再加上县区的领导职数只是一个小范畴，职数的设置局限只允许提拔一小部分干部，在晋升职务提待遇的心理促动下，庞大的基层公务员队伍只能以晋升职务为提高待遇的唯一途径，这座职务晋升独木桥一定程度上造就了超职数配备领导干部问题。职级并行制度的推行，就是要适度分离职务与职级过于紧密的联系，让职级与待遇挂钩，使职级对公务员的经济待遇具有一定的决定作用，使职级真正成为公务员的一条独立的职业发展阶梯。通俗一点，就是要消除公务员晋升职务提待遇的认识，就是得不到职务的晋升也能按工作年限正常晋升职级，享受应有的待遇，从而达到消化超职数的目的。比如，一名基层公务员副科级年限已满15年，现在按规定程序晋升为正科级，享受正科级工资待遇，那么他的副科级职数也就相应的予以消化了。
（四）推行职级并行，鼓励自愿退出化职数。在基层领导职务任职较长、年龄偏大或身体不胜任现职的领导干部，一方面应该鼓励自愿申请退出领导班子，按照职级并行制度规定，要么晋升职级、提高工资待遇，要么保留其职级待遇、待条件符合后再晋升职级；另一方面鼓励已晋升职级且符合公务员法规定提前退休条件的干部自愿申请提前退休，以达到消化职数的目的。
