公立医院编制备案制管理探索

白银市机构编制委员会办公室事业科

摘要：本文着眼于公立医院改革过程中的编制备案制管理问题，采用实地调研和数据分析的方法，重点研究白银市公立医院编制管理的现行模式、存在的弊端，提出了编制备案制管理的可行性和具体操作措施，以期为公立医院改革和编制备案制管理做出有益的探索。

一、研究背景

公立医院在我国卫生体系中有着至关重要的地位和作用，其改革成效将直接关系到深化医药卫生体制改革的成败，关系人民群众的健康福祉。随着城市现代化建设的快速发展，公立医院优质资源过于集中、服务半径相对有限、隶属管理较为分散等问题日益凸显。针对上述问题，根据中央和省上有关精神，白银市采取了“集中管理、整合资源、优化布局、调控规模”等一系列改革措施，逐步完善医疗卫生服务体系，取得了方便群众就医、提升服务水平、促进医院发展等成效，为进一步深化公立医院管理体制改革奠定了基础。2015年4月，国务院办公厅《关于推进县级公立医院综合改革的意见》明确提出：要创新编制管理，合理核定县级公立医院人员编制总量，并进行动态调整，逐步实行编制备案制。

编制备案制是改变原有编制管理模式，弱化编制集中管理，强化分级管理与动态管理，由单位依据自身发展、工作需要，按照“精简、高效”的原则，科学合理确定组织机构和人员编制，所有机构、编制的产生、变更和撤销无需机构编制部门审批，只需事后进行报备。它是政府职权下放的一种体现，也是编制管理体制改革的创新。

（一）实施编制备案的必要性

一是适应市场经济体制的必然要求。在市场经济背景下，各医疗单位的新情况、新问题不断出现，医师多点执业，人才自由流动，医保全民开放，医疗需求日益增长，人力资源日渐紧张等，更加需要一种民主、宽松、灵活的用人环境和用人体制，但编制管理模式限制了人才的自由流动，束缚了医院的良性发展。由此，编制备案制应运而生，它摒弃了传统的“集权、单一”思维模式，换之以“灵活、高效、精简”的自我管理模式，是实现从身份管理到岗位管理的有效措施，也是适应市场经济体制的必然要求。 

二是政府简政放权的客观需要。随着十八大以来加快政府职能转变的改革思路日益清晰化、科学化，各级医疗机构对机构编制管理权进一步下放由被动适应变成了主动期盼，希望主管部门以推动建立医院法人治理结构为抓手，一方面，适当“松绑”对医院编制的管控，对不同类型的医疗机构编制数量进行结构性调整，有增有减；另一方面，对医疗机构的用人制度进行多种形式的创新，解决因编制管理僵化，以及编制与养老、社保等相挂钩引发的现实和长远问题。因此创新编制管理，实施编制备案管理模式，对于推动政府转变职能、简政放权、提高效率、促进经济社会发展具有重要意义。

三是深化公立医院改革的有力保障。当前医药卫生体制改革已进入攻坚阶段，但公立医院机构编制管理滞后，影响到公立医院改革的整体推进。因此，抓住当前国家分类推进事业单位改革和深化医改的机遇，加快推进公立医院机构编制管理改革，坚持政府监管和医院自主管理相结合，按照精简效能的原则，建立适应行业特点的公立医院机构编制备案制度，是深化医改的一项重要任务，也是公立医院综合改革坚实的机制保障。

（二）实施编制备案的可行性

一是国家政策支持。国务院《关于城镇医药卫生体制改革指导意见》提出：要转变公立医疗机构运行机制，深化医疗机构人事制度和分配制度改革。国家分类推进事业单位改革配套文件《关于创新事业单位机构编制管理的意见》也提出：要分类管理事业单位机构编制，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序。《关于推进县级公立医院综合改革的意见》更是明确提出：要创新编制管理，合理核定县级公立医院人员编制总量，并进行动态调整，逐步实行编制备案制。

二是部分地区的探索。目前除了部分中直事业单位开展编制管理备案制外，安徽、河北、湖北等多个省市已相继在教育、卫生系统启动编制备案制试点工作，一些市县也在所属事业单位积极探索编制管理备案制，积累了许多宝贵的经验，可以作为有益的借鉴。

二、我市公立医院编制管理现行模式

白银市共有公立医院15家，事业编制4816名，实有床位7919个，在编人数4592人，编外人员3450人。年门诊2027015人次，住院205901人次。公立医院编制管理主要有以下形式：一是公立医院编制的核定、使用和管理均由同级机构编制部门集中管理，实行单一审批制管理模式；二是根据省级机构编制部门制定的公立医院编制标准，核定公立医院的编制，实行编制总量控制；三是公立医院公开招聘工作人员，人才引进和人员调配须经机构编制部门、人社部门实行事前、事中、事后全程审批；四是创建机构编制实名制信息数据库，建立了以《机构编制管理手册》为依托的机构编制实名制管理模式，实行定编、定岗、定人的信息化管理；五是规范了人员入编、出编、编制变更等具体流程，实施全方位的监督管理。

三、现行编制管理模式存在的弊端

一是现有编制和管理方式制约人才资源的合理配置。在现行的公立医院人事管理制度中，虽然推行了岗位管理，但由于机构编制部门对公立医院编制实施全方位、全过程的管理，在很大程度上削弱了公立医院用人自主权，从而出现“需

二是加重了医院工作负担。现有的编制管理模式实现了机构编制、人社、财政三部门的全封闭、无缝隙的对接，但相对于公立医院来讲，流程复杂，手续繁琐，审批的周期长。而且由于部门之间各自为政，各自设计信息管理系统，没有实现资源共享，致公立医院编制管理和人员进出工作手续复杂，加重了公立医院编制与人事管理工作的负担。

三是制约了医院的改革和发展。现行的编制管理模式强化了全程管理，但动态调整的机制未建立健全。近年来，随着医药卫生体制改革的不断深化，公立医院的工作职能不断拓展，医疗业务快速增长，人力资源日益紧缺。我们通过调研分析数据显示，全市15家公立医院的人均床人比仅为1:1.0（其中三级医院为1:1.2，二级医院为1:1.0，一级医院为1:0.8），编制配备明显不足，缺编严重。全市大多数公立医院面临着编制不足、人员短缺、人才引进受限等问题，严重制约了公立医院的改革和发展。

四、建立健全编制管理备案制的探索

一是科学核定公立医院编制总量。机构编制部门应当根

据公立医院实际开放床位、工作量和现有编制使用情况等因素，结合经济社会发展情况、人口构成和医疗服务发展趋势，科学核定公立医院工作人员编制总量，并每2年左右调整一次，特殊情况应及时调整。

二是建立公立医院编制备案制度。坚持政府监管和医院自主管理相结合的原则，对公立医院实行“总量控制、动态调整、分级负责、分类管理”的编制管理模式。总量控制：各级机构编制部门负责核定并控制本级公立医院的人员编制总量。动态调整：各级卫生计生行政部门负责根据公立医院实际开放病床情况及业务开展情况下达编制数，适当留有余地，并定期予以调整，各医院编制下达情况、调整情况报机构编制部门备案。分级负责：公立医院的编制管理由同级机构编制部门和卫生计生部门共同负责。分类管理：制定公立医院编制备案管理实施办法，明确不同类别公立医院的编制管理模式。

三是强化医院编制自主管理。积极探索实行编制总额与工资总额、人员经费动态挂钩的管理模式，增人不增工资总额，节编的工资额度由单位自行使用；鼓励单位合理空编，采取编内聘用、占编不入编方式解决人员不足，逐步形成编制管理上的自我约束机制。

四是加强公立医院院长目标责任考核。在公立医院综合考核体系中，加入院长目标责任考核，实行院长任期目标责任考核和问责制。对任期内医院院长各项目标任务的完成情况进行考核，没有完成目标任务的，其任期内所聘用人员一律不得入编。

五是积极探索法人治理机构试点工作。探索法人治理结构，逐步建立起政府以出资人的身份与公立医院建立权责明晰的产权制度，构筑相应的宏观管理体系。进一步转变政府职能，明确政府主管部门的职责，将自主权还给事业单位，建立事业单位自主决策、执行、监督的工作机制，有效落实政事分开、管办分离的原则，不断强化医院的公益服务属性，优化公益服务质量，着力解决“看病难”等民生相关问题。
    六是完善编制备案配套政策。对编制备案管理人员在人事管理、工资福利、社会保障、职称晋升与人才流动等方面一视同仁，确保编制管理备案制的顺利实施。