白银市控编减编工作的实践与探索
白银市机构编制委员会办公室综合科
摘要：本文着眼严格控制和减少编制总量，采用综合分析方法，重点研究了管住总量、控制和减少增量、优化编制资源配置等问题，提出了四个方面14条控编减编的对策措施，并对控编减编研究成果的初步运用进行了简要说明。
一、研究背景
2013年7月23日，李克强总理在中央编委第一次会议上明确提出：“把本届政府任期内财政供养人员只减不增作为一项政治任务，由省级政府对本地区编制控制负总责，将行政编制和财政补助事业编制控制在2012年底总量内。”2013年9月25日，中共中央、国务院印发的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出：要“严格控制人员编制，地方事业编制以2012年统计数为基数，由省级政府负责实行总量控制，并在总量内有所减少。”2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：要“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。”2015年3月25日，甘肃省机构编制委员会印发的《甘肃省控编减编工作方案》指出：要“把控编减编工作与优化人员结构结合起来、与清理超职数配备干部结合起来、与化解高等院校毕业生就业矛盾结合起来。”认真贯彻落实国家、省上的重大决策部署，进一步加强机构编制管理，严格控制和减少编制总量，对于深化行政体制改革、大力推进简政放权、切实减轻财政负担、建设高效廉洁政府，具有重大的现实意义。
二、突出问题
近年来，我市机构编制部门积极探索、勇于实践，采取多种有效措施加强和完善机构编制管理，有力保障了各项事业健康发展。但是，在机构编制管理方面还存在机构臃肿、人浮于事、效率低下等突出问题：一是编制在县区和部门之间不平衡，一些县区和部门存在超编，个别县区和部门又长期存在相当数量的空编，编制资源的使用效益还没有得到很好的发挥；二是在日常机构编制管理中，一方面国家和省上明确要求控编减编，另一方面重点发展领域的机构编制增长需求旺盛；三是随着人们生活水平的提高，公立医院等公益服务领域亟待解决的机构编制问题日益增多；四是编制管理的大头是事业编制，事业单位门类多、范围广、情况复杂，事业单位机构编制管理的科学化水平亟待提高。
三、对策措施
紧紧围绕实现本届政府任期内机构编制和财政供养人员“两个只减不增”的目标任务，按照“严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的原则，着眼于控制和减少增量，在“控”字上下功夫，严格控制新增机构、新增编制、新进人员；在“减”字上下功夫，用减的办法降低各方增加编制的预期，用减下来的编制满足经济社会发展需要；在“调”字上下功夫，向深化改革、优化结构、提高效能挖潜力，把编制用到“刀刃”上、用在关键处。同时，通过加强监督检查、加强部门协作、建立长效机制等办法综合施策，严肃机构编制纪律，切实管住总量、控制和减少增量，优化编制资源配置，实现机构编制效益的最大化。
（一）创新机构编制管理，提升现有编制使用效益
1、进一步深化行政审批制度改革。加大简政放权力度，能取消的行政审批事项坚决取消，能下放的坚决下放。2015年以来，全市先后分4批取消调整下发行政审批事项242项，完成了对全市74项行政许可事项的清理。对取消和下放行政审批事项涉及较多的部门，相应核减其内设机构、人员编制、领导职数。对行政审批事项比较多的27个政府部门，按照“撤一建一”的原则，撤销因审批事项取消下放或工作任务转移而职能弱化的科室，成立集中办理保留审批事项的审批服务科。
2、积极推进政府职能转变和机构改革。完成了13项市级政府部门职能转变改革任务。探索职能有机统一的大部门制改革，3个县区工商和质检、安监和环保部门整合。全面修订了36个市直部门“三定”规定，撤并整合部门内设科室21个。通过优化机构设置、职能配置、工作流程，推广政府购买服务，最大限度地整合职能、精简机构，压缩精简人员编制。
3、加快推进事业单位分类改革。我市将事业单位清理规范作为改革的常态性、基础性工作，全市共撤并整合事业单位84家，核减事业编制634名，对纳入分类范围的2058家事业单位进行了分类。31家生产经营类的事业单位中，市地震工程评价所、会宁县秦剧团等事业单位已完成转企改制。对其余事业单位正通过撤销、转制等办法推进改革，改革后核减收回事业编制。下一步，对划入公益一类、二类的事业单位，普遍进行“三定”，整合职能和机构，调整和核减事业编制。推动建立管总量、管标准，审批制与备案制相结合，编制保障与购买服务相结合，事前审批与事中事后监管相结合的事业单位机构编制管理体系。
4、完善和创新机构编制管理方式。严守机构编制“红线”，从严控制机构限额和人员编制总量，严格机构编制审批，充分发挥现有编制的使用效益，确保国计民生重点领域和关键环节的用编需求，推动编制资源向基层和一线倾斜。加强事关全市中心工作和重大民生保障方面的人员力量。对职能弱化、工作任务不饱和单位的人员编制逐步核减；对职能任务萎缩消失、名存实亡和长期不开展业务的事业单位坚决予以撤销，收回编制，人员调整安排到职责相近的单位；对空编较多的事业单位，在保证其正常运转、满足发展需要的前提下，按比例收回部分空余编制；对已经认定为行政类但暂时不具备调整条件的事业单位，冻结机构编制事项，收回其全部空余编制，人员只出不进；积极推进生产经营类事业单位转企改制，撤销事业法人资格，收回事业编制。凡新设机构，严格按照“先撤后建、撤一建一、撤二建一、多撤少建”的原则办理，所需编制从现有总量内调剂解决。
（二）加强部门统筹协调，建立完善长效工作机制
1、坚持控编减编部门联席会议制度。继续由市编委领导牵头，适时召开市委组织部、市编办、市财政局、市人社局等部门主要负责同志参加的部门联席会议，科学分析研判形势，调整完善工作措施，充分发挥部门联席会议机制的作用，为市委、市政府和市编委当好参谋助手。
2、全面推行机构编制实名制管理。建立机构编制部门与财政、人社等相关部门间信息共享机制，把机构编制、领导职数、人员管理、工资审批、经费预算等多个管理环节有效结合起来，实行机构编制和领导职数动态管理，确保机构设置与按规定审批的机构相一致，实有人员与批准的编制和领导职数相对应，将实有人员控制在规定的编制员额、领导职数和人员结构比例之内。
3、严格在空编和自然减员内进人。根据中央有关文件精神，除政法机关外，其他各级各类机关事业单位招考、招聘、选调各类人员，严格在空编和自然减员内安排，有计划、分年度进行，不得一次性用完。严格执行用编计划申报制度、领导职数使用审批制度，组织人事部门研究办理人员任用、调配、招考录用、选调、安置、工资审批等事项，应在机构编制部门审批用编计划和领导职数范围内进行。坚持超编单位只出不进，满编单位先出后进，空编单位先批后进。严禁超编进人和超职数超规格配备领导干部。县区招聘事业单位工作人员时，事先将空编和自然减员指标、招聘计划报市编办、市委组织部和市人社局审核；全市的空编和自然减员指标、招聘计划和公告报省编办、省委组织部和省人社厅审核。
4、加大推进政府购买服务力度。对可由市场提供、社会承担的公共服务，逐步通过政府购买服务的方式完成，推进一般公益服务市场化，从“养人”向“养事”转变。探索员额经费管理新模式，将市直机关目前空编的后勤事业编制全部收回，以后不再核定机关后勤事业编制。市直机关、事业单位工勤岗位人员出现退休、调出（亡故）等自然减员时，按照退一减一的原则，将市直机关的后勤事业编制逐步核减收回、事业单位工勤岗位超出核定比例的事业编制核减收回。市直机关、事业单位工勤岗位人员只出不进，确因工作需要补充的，采用劳务招聘等方式解决，不纳入编制管理，推进后勤服务社会化。
5、妥善安置基层服务项目和民生实事项目人员。利用事业单位现有空编，积极吸纳服务期满考核合格的基层服务项目和民生实事项目人员留在当地就业。全市各类事业单位公开招聘工作人员时，除招聘紧缺专业和高层次人才外，其他岗位用于招聘服务期满的基层服务项目和民生实事项目人员，比例不低于80%。
（三）强化措施扎实推进，整改消化超职数配备干部
1、切实加强编制管理，收紧“进入口”。严格对照“三定”规定，统计审核各单位人员编制、领导职数、非领导职数等情况。按照“先审后配”原则，在选配干部前，由市委组织部牵头，及时和编办、人社局沟通衔接，认真核实编制、人员、职数空缺情况。在动议干部前，先掌握拟配单位职数和编制情况，防止超编超配，对超职数配备领导干部的单位进行重点管控管理，坚决杜绝新的超配现象发生。
2、精心制定计划，做好整改消超工作。严格执行领导职数核准使用制度，规定“满编单位先出后进、超编单位只出不进，超配单位先消化后配备”；研究制定消化全市超职数配备干部工作计划，确保2016年9月底前完成超配县级领导职数的消化任务、2017年9月底前完成超配非领导职数和科级领导职数的消化任务。加强对县区提前离岗现象的监督检查，严格落实“两个一律、一个优先”，即：一律停止“切线”的内部改任政策，凡超职数配备的班子一律只出不进，直至调整到规定职数；领导班子职数出现空缺时，优先考虑消化安排超职数配备的干部。
（四）切实加强监督检查，维护机构编制纪律严肃性
1、严格机构编制集中统一管理。严格落实省委办公厅、省政府办公厅《关于严禁部门“条条干预”机构编制事项的通知》、《关于严格控制机构编制实现人员编制零增长有关问题的通知》和《白银市机构编制责任审查办法（试行）》要求，严格执行机构编制审批制度和规定程序，凡涉及职能调整、机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报批。除专项机构编制法律法规外，各议事协调机构、各部门制定规范性文件、起草领导讲话或研究安排工作，不得就机构编制事项作出具体规定。各级各类负责专项工作的领导小组和议事协调机构，不得协调、研究机构编制具体事项。各业务主管部门制定的行业标准，不得作为审批机构编制的依据。凡未经机构编制部门审核的机构编制事项，党委、政府有关会议一律不予讨论，文件中一律不能反映。各部门报送常务会议题时，凡涉及机构编制事宜，由各部门与市编办协商，由市编办提出意见提交市编委会审定。
2、开展专项督查。继续做好机构编制核查工作，推进管理更加科学规范。对各部门执行“三定”规定的情况开展督查，各部门要严格执行市委、市政府批准的机构改革方案和“三定”规定。对规定的主要职责，要认真履行，不能失责或越权；对批准的机构限额、人员编制数额和领导职数不得突破。未经批准，任何部门和单位不得自行调整“三定”规定中关于主要职责、机构设置、人员编制和领导职数的规定。凡擅自增设机构、增加人员编制、超编配备人员和超职数配备领导干部的，要立即纠正。充分利用“12310”机构编制举报电话，加强机构编制管理，畅通社会监督渠道。
3、强化违纪违规责任追究。加大违规违纪案件查处力度，依据中央纪委关于《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和监察部、人社部《行政机关编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》，坚决查处和纠正自定编制、超编进人、超职数超规格配备领导干部、越权违规设立机构或者擅自提高机构规格、以虚报人员方式占用编制并冒用财政资金以及“条条干预”机构编制事项等违规违纪行为，切实维护机构编制管理的严肃性和权威性。
四、成果运用
2015年5月16日，白银市机构编制委员会印发了《白银市控编减编工作方案》。全市控编减编工作实行各级编委分级负责制和部门责任制，实行年度考核，作为机构编制年度考评奖励的重要内容。将县区控编减编工作纳入县区综合考核内容，提高了县区党政主要领导对控编减编工作的重视和支持。市政府办公室专门下发《关于规范常务会议议题报送等问题的通知》，重申明确“凡涉及机构编制事宜，由各部门与市编办协商，由市编办提交市编委会审定，市政府常务会议不做相关审定。”全面落实机构编制实名制管理各项制度规定，对全市3287家机构的名称、领导职数、实有人员等情况进行了全方位核查，补充完善了市直57家行政机构、291家事业单位的机构名称、主要职责、人员编制等基础信息。在全省率先建立了“编办核编、人社核资、财政拨款、银行支付”的市直机关事业单位人员工资信息化管理模式，编制、人事、财政预算管理相互合作与制约，建立完善了控编减编的长效工作机制。把整改消超工作作为组织、机构编制工作的攻坚任务，研究制定消化超职数配备干部工作计划，规定市县（区）每次动议调整干部，消化超配干部不能低于超配干部总数的20%。截至2015年9月底，全市共消化超配干部389名，占消化任务的44.7%，全市消化任务预计按计划完成。下大力气盘活现有机构编制存量，今年以来共核减收回职能任务萎缩的市市场建设服务处等8家单位的事业编制40名，调剂保障了市食品稽查局、药品稽查局和行政审批中介服务中心等事关民生改善、社会管理重点领域和关键岗位的机构编制需要。新建了市级议事协调机构管理办法、市直科级职数管理使用办法等7项制度，修订完善了涵盖业务、党建、管理三大类制度47项，机构编制工作的科学化、规范化、法制化水平进一步提升。
