浅谈机构编制统计数据的真实有效性问题
机构编制统计是一项重要的基础性工作，是机构编制管理的重要组成部分，是机构编制督查的有效手段，在机构改革和机构编制日常管理中发挥很大的作用[1]。机构编制统计是制定机构编制管理政策的重要依据，因此统计数据的真实有效至关重要。
一、机构编制统计工作的现状
县级编办，作为机构编制管理系统的最基层，目前承担的机构编制统计工作主要有以下几项：
1、中央编办部署的一年一度的机构编制全面统计工作。依托的是中央编办研发的《机构编制数据库》，统计对象涉及机构、编制和人员的方方面面。
2、省编办部署的机构编制人员信息平台统计、更新工作。依托的是金益康公司研发的《安徽机构编制管理系统》，统计对象为使用行政编制和乡镇事业编制的机构、编制和具体人员(建库时，编办负责机构库的录入与更新、维护，人事局负责人员库的录入与更新、维护。具体操作时，基本上全部由编办负责)。
3、省、市编制部门布置的专项统计、抽样调查工作。
4、县内安排的机构编制和人员方面的统计工作。
笔者在基层从事人事编制工作已20年，到机构编制部门从事专职的机构编制管理和统计工作已近10年。笔者认为，机构编制统计工作，在各级领导的重视下，在机构编制统计人员的辛勤努力下，正逐步科学、规范。但机构编制统计数据仍存在一些问题。主要表现在：①上报的机构与实际存在的机构有出入。如一些单位使用约定俗成的名称，挂的牌子、使用的印章与机构编制部门批准文件不一致，如县管个别单位冠有“安徽省”字样，一些学校不是称XX初级中学、XX职业初级中学，而是称XX中学，……。②上报的编制数与实际下文审批的编制数有差距，漏报甚至瞒报现象仍然存在。中央编办和江苏省编办合作编写的《机构编制违法违纪案例选编》披露了D市瞒报自定行政编制案，说D市作为G省经济发达市，机构编制管理长期处于“外紧内松”的局面。在上一轮机构改革时，G省下达D市国家行政编制12058名。在具体的编制分配中，D市以超过省下达编制3000名，即15058名行政编制为基数，重新核定所辖县区和市本级编制方案，事实上追加了自定行政编制3000名。在G省自定行政编制的专项统计调查中，D市编办为隐瞒自定编制3000名的事实，仅上报500名自定编制。③上报的人员情况（人数、结构等）与实际在职的人员情况不完全相符。《机构编制违法违纪案例选编》还选入了S县虚报财政供养人口案和Y市教育局伪造学校教职工定编基数案。S县为解决县财政缺口资金，利用财政转移支付之机，虚报财政供养人口2000多名；Y市教育局为增加编制基数，伪造了2560名在校学生学籍档案，增加了编制基数160名。
二、影响机构编制统计的因素
之所以存在机构编制统计数据与实际情况不相吻合的情况，笔者认为至少有下列几点原因：
1、机构编制管理工作滞后。加强和完善机构编制管理，是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作[2]。按照“三定”的规定，编办负责行政管理体制和机构改革以及机构编制管理工作，是机构编制工作的主管部门[3]。按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强机构编制管理工作的通知》（厅字[2002]7号）精神，机构编制实行“一支笔”审批制度。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数的增减，都要严格按照审批程序，报经机构编制部门审核后，提交同级编委会或党委、政府和上级机构编制管理部门审批。除机构编制部门外，上级业务部门下发文件或召开会议擅自涉及机构编制事项的，机构编制部门一律不予承认[4]。厅字[2002]7号文件同时规定：“地方各级机构编制委员会办公室具体执行中央的机构编制政策和下达的机构编制指标，对本级工作部门和直属事业单位的职能、内设机构、人员编制、领导职数及各部门所属事业单位的机构编制和下一级工作部门的设置实行直接管理”。
但是，由于多种原因，政策、规定并不能不折不扣地被执行。目前一些地方和部门仍然存在擅自增设机构、在机关使用事业编制、超编制配备人员、超职数配备领导干部等问题，上级业务部门干预下级机构编制的情况也时有发生[5]。机构编制部门“重部署、重审批，轻监督、轻检查”的问题没有从根本上得到改变。有人说，机构编制工作处于被动应付的局面，成了“看家护院”的角色，缺乏权威性和有效性[6]。有人说，（由于）机构编制部门，是同级党委的议事协调机构的办事机构，党委和政府要设置机构，增加编制，只需打个招呼或签个字，编制部门就得不走样地执行；党委、政府红头文件中有关机构编制事宜，编制部门就得办理。实际上，机构编制部门只是充当了党委、政府在机构编制上的“出纳”角色[7]。笔者认为，目前编办在机构编制管理上所处的地位更像是一个“记账员”的角色，因为财务上的“出纳”还有《会计法》等法律、法规、制度等赋予其一定的把关、审核权，而“记账员”则只需依样画葫芦、记数而已。
2、机构编制统计力量薄弱。机构编制统计工作是一项很严肃也很庞杂的工作，需要投入一定的人力、财力、物力。近几年来，上级机构编制部门在机构编制统计软件开发应用等方面做了大量工作，投入了相当可观的精力，为机构编制统计的科学化、现代化做了大量的准备工作。
但是，我们应当注意到这样一个现实：我省机构编制系统目前人手相对紧张，尤其是县一级编办，在部分县级编办可以说是人员奇缺。根据2006年4月安徽省编办综合处编辑的《安徽省机构编制系统效能手册》统计，截止2006年4月，全省机构编制系统共有在册职工455人，其中：省编办（包括事业单位登记管理局，下同）32人；17个市级编办共121人，每个市级编办平均7.1人；106个县（区,含县级市）级编办302人(其中主任、副主任180人)，每个县（区）编办平均2.8人。据了解，县（区）编办就是这么2.8个人，其中的编办主任大部分还是兼职，在人事局有相当的工作量，真正投入到编办的工作量(精力)有的可能达不到50%；更需注意的是，花名册中的其他人员也有在编办只是兼职的现象。笔者所在的县共有150多万人口，机关、事业单位在编在职人员2万多人，在省里编辑效能手册之前，有一段时间（近2周年）县编办只有编办主任（县人事局长兼）和笔者2名工作人员，而这一段时间还有2004年的乡镇事业单位机构改革“回头看”和“乡财县管”等相当繁重的“计划外”工作任务。笔者认为，当时的工作连“被动应付”都做不到，只能是“疲于应付”。机构编制统计数据的质量可想而知。有人说“事在人为”，笔者认为，当时确实是无能力“为”、无精力“为”。
由于机构编制管理工作的滞后，机构编制管理的权威性不够，特别是长期以来，编办在人员管理方面缺乏法律依据，涉及机构、编制、特别是人员变动的事项，各单位被动反馈的多，主动报告的少。编办为了年终的统计和平时各级领导对数字上的要求，只能采取事后抄录人员分配介绍信或分配文件的方法，调整各单位的人员数量的“事后认账”的被动模式。对因职务变动工作单位发生异动的人员、调出人员、辞职辞退人员、开除除名人员、退休人员等只能采取抄录组织、人事、劳动等部门介绍信或文件的办法；对在职死亡人员，如没有遗补对象且又不在本辖区殡葬部门火化的话，有时只能让其继续占用在职人员的编制，直到有人提出为止。前述人员核对工作，是相当费事、费时的，编办人手充足时也不是太大的问题，编办人员奇缺时则只能尽力而为了。机构编制统计力量的薄弱，直接制约了机构编制统计数据的收集、更新工作。
机构编制统计力量薄弱，不仅仅表现在人员的数量上，更表现在人员的质量上。我们知道，统计工作是一项政策性、专业性很强的工作。但是，由于机构编制管理工作的相对滞后，机构编制管理人才培养工作没有跟上时代的步伐，目前高校没有专门的机构编制管理专业，机构编制管理知识散见于“公共管理”、“行政管理”等专业之中。机构编制管理队伍中“科班出身”的少，“半路出家”的人员占相当大的比重。这些人（包括笔者自己）进入机构编制管理队伍后，由于转岗培训工作未到位，只能长期处于“干中学、学中干”的状态，工作能力参差不齐，有的甚至连机构编制管理的基本术语还没有完全熟悉，就调离了机构编制管理岗位，再调入新人，更谈不上做好机构编制管理与统计学相结合的机构编制统计工作了。
3、统计指标设计不尽合理。县乡一级机构与中央、省、市机构有明显的不同，上面可以分的细而又细，部里设司、司内设处，处里又分为不同的岗位，一个岗位可能又有多个人。而县乡机构综合性的较多，专门性的很少，一人多岗相当普遍。由于人员编制的限制，有的单位连财务上要求的主管与出纳分设都办不到（不是不想达标，而是人员太少。笔者所在的县，有的乡镇站所，在乡镇机构改革后，由于人员退休、调出等因素，目前只是1人站、2人所）。县乡机构与中央的部相比，就好比小诊所与大医院相比。小诊所只有1名全科医生兼护士兼清洁工兼……，而大医院则麻醉师、药师、各专业的医师、护士……应有尽有。小诊所的这1名全科医生在统计时是按“行政管理岗位”人员统计呢，还是按“专业技术岗位”人员统计呢？实际上，有时他干的还有“生产工人岗位”和“后勤工作岗位”人员的活。中央编办的《机构编制数据库》用部级单位可以达到的统计项目来要求县乡来做，确实有些勉为其难。
2002年，安徽省人事厅、编办为了加强对使用行政编制和乡镇事业编制的机构、编制和人员的管理，委托北京金益康公司，研发了《安徽机构编制管理系统》（简称“信息平台”）。几年来，信息平台系统在机构、编制和人员管理中，确实发挥了一定的作用。但囿于其研发目的，功能强大的SQL Server 97数据库仅用于省里严格控制的使用行政编制和乡镇事业编制的机构、编制和人员的管理，不准用于其他事业单位的机构、编制和人员的管理。笔者所在的县，目前信息平台在库在职人员不到4000人，不到实际在编人数的五分之一。另外，在报表统计的功能设计上还没有与中央编办年终统计工作实现有效对接。信息平台入库对象的限制及功能上的不完善，不利于基层编办对机构、编制和人员的集中统一和电子化管理，是管理手段和管理资源的浪费。
三、如何保证数据的真实有效
统计数据的真实有效是一个相对的概念。据资料介绍：第一次全国基本单位普查数据经审核和抽查，单位漏报率为7.20‰，指标的错填率为4.24‰[8]。2005年全国1%人口抽样调查，经事后质量抽查，总人口的净漏登率为1.72%[9]。虽然如此，我们不应当忘记，真实、准确是统计工作的生命,也是机构编制工作为经济建设服务的前提和基础。作为一名机构编制统计工作者，应尽可能保证机构编制统计数据的真实、准确，并通过恰当、正确的分析，使其有效地发挥作用。
1、尊重历史，承认现实 长期以来，由于机构编制管理法制不健全，机构编制管理工作是经验型管理，特别是在事业单位机构编制管理工作中，还存在着多头审批、盲目发展、缺乏宏观规划的现象[10]。笔者在机构编制管理，特别是机构编制统计上，存在着一定的困惑：部分单位有机构名称、无编制员额；部分单位有机构名称、有编制员额，但长期无人办公，没人开展工作；部分单位由条条发文成立、变更，但由块块掏钱；部分单位历史悠久，根本查不到其批准文号、成立时间、编制员额等资料（如一些学校），……凡此种种，如何处理？
笔者认为，在当前机构编制法律、法规还不完善的情况下，应本着“尊重历史，承认现实”的原则，对现有机构、编制和人员继续延用过去的办法，采取“认账”的做法，予以“结转”统计，以保证机构编制统计数据的真实、准确。
2、完善规则，服从规律 ①编制核定问题。机构编制管理“一支笔”制度已实行多年，对加强机构编制管理工作发挥了一定的作用。但“一支笔如何批”的问题未从根本上得到解决。如编制核定问题，据网上搜索的资料，部分事业单位未核定编制并非笔者所在的县所特有，农业部2007年6月的《事业单位机构编制专项调查表填写说明》[11]、重庆市人事局《关于事业单位岗位设置工作若干问题的处理意见》（渝人发[2008]68号）和扬州市人民政府《关于对市以下住房公积金管理机构实行垂直管理的实施意见》（扬府发[2007]150号）均透露了部分事业单位未核定编制等问题，有的地方甚至还有行政机关未核定编制现象[12]。中办发[1996]17号等文件多次强调“加快事业单位机构编制标准的制定工作”，但由于我国事业单位类型多，情况复杂，直到目前尚无全国统一的、包括各类事业单位的编制标准出台。因此，各地结合当地实际，核定事业单位编制应属当务之急。这里又牵涉到一个机构编制的审批权限问题。安徽省机构编制审批权已经上收，同时上级一直在强调机构编制总量的控制。对于我们过去编制核定较少的地方，自我调整的空间很小，县内调剂编制困难，争取省里增加编制更困难。未核定编制事业单位如继续维持现状（不定编制），不利于事业的发展，也不利于机构编制实名制和当前正在进行的事业单位岗位设置工作，当然也不利于机构编制统计工作。
笔者建议：上级机构编制部门应抓紧调研并制定事业单位编制标准，对一些过时的标准及时进行修订。在编制标准未成熟之前，可实行“先总量后具体”的办法。根据面积、人口、财政收入、经济总量等指标，用一种公式先算出一个总的需要数，适当增加部分调节数，依据这个总量再按照行业类别和各个单位的核编标准给每个单位进行具体核编[13]。考虑到这样做比较复杂，也可采取湖北省分县核定县级供养编制系数的办法，即供养编制占总人口的一定比例（郧西县为1.54％）以内的标准控制定编总量[14]。编制总量确定之后，省、市机构编制管理部门可授权各县级机构编制管理机关，根据事业发展、职能和任务总量的变化，动态核定、调整各自辖区内事业单位的编制数额，以达到优化结构的目的。
②建立、健全机构编制统计制度。《中央编办“12310”举报电话受理工作暂行规定》明确受理范围包括“违反机构编制统计规定，虚报、瞒报统计数据的情况”，《机构编制监督检查工作暂行规定》对“统计信息失实或者不按规定报送统计数据的”将按规定做出相应的处理。但据笔者所知，由于制度建设的滞后，到目前为止，尚无全国统一的、系统的机构编制统计规定，有关机构编制统计规定散见于文件中。福建省编办于2008年8月19日印发了《福建省机构编制统计管理暂行规定》，可能是开了全国机构编制系统在机构编制统计方面制定“一揽子”政策的先河（由于笔者在资料、水平等方面的限制，其他地方资料尚不知晓），对规范机构编制统计工作起到了示范作用。
为了保证机构编制统计数据的准确、有效，笔者认为，除了动态核定、调整各单位编制员额外，还需在完善现有的机构编制统计工作的办法、措施的基础上，制定全国统一的机构编制统计管理规定，规范统计工作流程，明确机构编制管理机关及统计对象的职责，赋予机构编制统计人员一定的权利（统计调查权、统计报告权、统计监督权），并建立、健全统计责任追究制度。在中央编办未出台全国统一的机构编制统计工作规定之前，可借鉴福建省的做法，出台省一级的机构编制统计管理暂行规定，以进一步规范机构编制统计工作。
③赋予机构编制管理机关一定的人员管理权。长期以来，机构编制管理机关侧重于管理人员编制，侧重于人员“数”的统计。比如在工资统发工作中，财政部、人事部、中编办下发的《行政单位财政统一发放工资暂行办法》规定：统一发放工资实行“编制部门核准编制、人事部门核定人员和工资、……”的管理原则。《安徽省省级行政事业单位财政统一发放工资暂行办法》（皖政办[2001]12号）规定：统一发放工资实行“编制部门核准编制和实有人数，人事部门核定人员和工资，……”的管理原则。《安徽省事业单位机构编制管理暂行规定》明确：“各类事业单位的人员编制主要采取制定编制定员标准和规定各类人员比例的办法进行管理”。
上述规定表明，机构编制管理机关的职权限制在人员编制数量的宏观审批和统计。因此，在很多时候、很多场合，编办的人员管理工作只能是被动的、从属性的。笔者认为，这种局面不利于机构编制统计数据的真实、准确。虽然过去机构编制管理机关也制定了诸如《机构编制管理证》等管理人员的一些规定，但终归是间接的人员管理，管理力度不可能有多大。因为现在的社会太讲究实际了，比如：单位不向财政部门报送人员经费预算，单位将无法获得财政拨款；增资时，单位如不向工资审批机关报送增资报告，则只能继续执行原来较低的工资标准……。因此，各单位向财政部门、工资审批机关报送材料的积极性比较高。而机构编制部门的诸如“违反XX规定，将建议XX部门不予核拨经费，建议XX部门对XX给予纪律处分”之类的规定，其约束力明显不足。
现在，《安徽省行政机构设置和编制管理规定》赋予了编办一定的人员管理权（第二十五条明确“行政机构录用、调任、转任、聘任公务员前，应当向机构编制管理机关申请编制审核。”第二十六条明确“录用、调任、转任、聘任公务员，公务员辞职、退休或者被辞退、开除的，行政机构应当在30日内以书面形式告知同级机构编制管理机关。”……），但它仅限于行政机关。编办对党群系统、政法系统及广大的事业单位的人员管理权问题，亟待进一步规范。
笔者建议，抓紧修改完善工资打卡发放办法，借鉴河南省的做法，将编办管理人员的关口前移，明确“财政部门按照编制部门提供的编制内人员名单，依据人事部门核定的工资标准，逐人逐月发放工资”[15]。对过去的“各单位应按要求如实向财政、人事、编制部门提供人员工资资料及变动情况，接受监督检查”的规定进一步细化，要求每月打卡发放前，各单位均需上报经单位领导签字的打卡发放人员名册，未经合法批准的不在岗人员停止打卡发放。对单位减员（退休、退职、开除、死亡等）未及时调减的，要追究有关领导和直接责任人的责任，并按多领工资额扣发单位公用经费。此举可能有助于解决吃“空饷”顽疾，有助于在编、在册人数与在岗人数的统一，有助于机构编制统计数据的真实、有效。
3、提高认识，依法办事 前面已反复述及，统计数据的真实、有效是统计工作的生命。为了做好机构编制统计工作，各级机构编制部门必须高度重视机构编制统计工作，把统计工作列入重要议事日程，在人力、财力和时间上给予保证。
①加强队伍建设，解决有人干事问题。1986年省编委《关于全省各级编制委员会办公室人员编制问题的通知》（皖编字[1986]第059号）规定，“县（含县级市）按人口数分等：五十万人口以下的县二人，五十万人口以上的县三人。”随着社会事业的发展，机构编制部门的工作更加繁重，而县级编办平均只有2.8人,不仅是一个工作人员未达到低标准的“配齐”问题,其工作程序的合法性已值得商榷。因为按照行政许可受理、审核、核准法定程序及受理、审核、决定相分离的制度规定，编办所属的、具体承办事业单位法人登记的“事业单位登记管理局”就必须配备3名以上工作人员。建议参照河南省的做法，明确“县级编办原则上人员配备不少于5人，工作任务较重的县可配备7人以上”[16]。
机构编制统计工作是一项专业性很强的工作，做好这项工作，必须有一支素质高的统计队伍。要选配政治素质好、业务能力强、熟悉机构编制工作的同志从事统计工作。要保持统计干部队伍的相对稳定，统计干部在统计岗位上工作一般不少于3年。各级机构编制部门的领导要关心统计干部的思想、工作和生活，支持他们开展工作，帮助他们解决困难。按照“事业留人，感情留人，适当待遇留人”的要求，坚持培养与使用相结合，对长期从事统计工作并做出突出成绩的统计干部，要按照干部条件积极推荐任用。
②加强培训工作，解决会干事问题。建议参照中组部、人事部的做法[17]，建立自上而下、分级负责的机构编制统计干部培训制度，实现统计业务培训的经常化、制度化。上级机构编制部门要加强对下级统计干部特别是新上岗统计干部的培训。各级机构编制部门要为统计干部提供参加培训的机会，统计干部培训时间每年不应少于5天。对统计人员要进行系统的统计理论与方法、机构编制工作业务知识和电子计算机的应用等多方面的培训。应结合工作实际，拿出一定课时，讲授机构编制统计数据库依托的SQL数据库等方面的知识。
③严格执行制度，解决干成事问题。应当健全统计资料的审核制度，保障统计资料的准确性和及时性。各级机构编制部门必须对统计资料和统计分析报告进行认真审核把关。统计资料须经统计人员、审核人、单位主要领导签字并加盖单位公章，及时报送上级机构编制部门；统计分析报告须经单位领导审定并加盖单位公章，及时报送上级机构编制部门[18]。要将统计数据质量控制贯穿于统计活动的全过程，严格管理，规范统计工作流程，确保统计数据质量。
4、用好数据，服务社会 数据毕竟只是数据，如不加以分析、利用，只是一堆死数字，没有使用价值可言。应当加强机构编制统计数据的分析工作，根据统计资料认真对本地区机构编制的变化情况、变动原因、管理成效、存在的问题以及呈现的特点、趋势等进行综合分析，提出意见和建议。综合分析报告要体现前瞻性、预见性，及时反映倾向性、苗头性的问题。
要做好机构编制统计数据的利用工作，充分发挥统计数据的作用。机构编制统计数据不仅仅为领导决策服务，还应为有关部门提供参考。在符合保密规定的前提下，还应让公众有知情权，便于社会对机构编制管理工作的监督。机构编制管理系统内部更要利用统计数据，完善管理工作方式、方法，要将机构编制统计数据作为机构编制执法检查的重点，依法维护统计数据的客观性、公正性和严肃性。(霍邱县机构编制委员会办公室 )
